Identidad digital y representación: el problema que la administración aún no quiere ver
La cesión informal de certificados digitales es el día a día de miles de profesionales y particulares. No es una anomalía del sistema: es una consecuencia directa de él.
Hace unos meses, cuando contraté a mi asesor fiscal para gestionar los trámites habituales como autónomo, lo primero que me dijo fue:
«Pásame tu certificado digital para darte de alta en RETA y gestionar todos los trámites.»
Esta práctica, que conocía de manera indirecta por mis años en la administración pero que ahora experimentaba en primera persona, es el día a día de miles de profesionales y particulares que usan y ceden identidades digitales propias o ajenas.
Es, en mi opinión, la consecuencia directa de un problema estructural en el modelo de identificación y firma electrónica de las administraciones públicas españolas. Un problema que se conoce pero que se obvia. Ante él, la administración se limita a señalar que la práctica es ilegal —como recoge la nota publicada por la SEDIA en 2022— sin ofrecer una alternativa realista que funcione para la mayoría de la población.
El error de partida
Durante años, muchas administraciones hemos diseñado los servicios digitales bajo una premisa implícita: que el ciudadano quiere y puede autogestionar digitalmente sus trámites administrativos.
Cl@ve puede ser un sistema razonablemente sencillo, y técnicamente cualquier ciudadano puede realizar muchos procedimientos desde su casa. Pero eso no significa que el modelo esté funcionando correctamente. El problema no es únicamente tecnológico. Es también operativo, cultural y de complejidad administrativa.
La complejidad técnica sigue existiendo
El certificado digital continúa siendo complejo para gran parte de la población. Problemas con navegadores, configuraciones, exportaciones, instalaciones, errores criptográficos o incidencias difíciles de entender incluso para usuarios avanzados. Si eso le ocurre a perfiles con cierta capacidad tecnológica, basta imaginar lo que supone para un ciudadano con baja alfabetización digital.
Y este es solo el primer problema.
El verdadero problema: la complejidad del procedimiento
Incluso aunque el mecanismo de identificación fuese sencillo, muchos trámites administrativos seguirían siendo complejos. Entender qué documentación hay que aportar, cómo interpretar un requerimiento, qué pasos seguir o qué consecuencias tiene una actuación administrativa exige tiempo, experiencia y conocimientos que gran parte de los ciudadanos no tienen ni quieren tener.
Muchas personas no quieren gestionar determinados procedimientos por sí mismas. Lo que quieren es que alguien se los resuelva de forma rápida, segura y sin fricción.
Aquí es donde entraría la atención presencial de la administración, pero aquí es también donde se suma el problema de la cita previa en determinados trámites y los desplazamientos que todavía deben realizar muchos ciudadanos que viven en territorios donde la Administración General del Estado apenas tiene presencia física. Esto hace que la solución aparentemente ideal —que la propia administración ofreciese un servicio presencial ágil, sin cita previa y accesible para todos— sea, en la práctica, inviable.
Hay además un elemento del que se habla poco: el coste de oportunidad. Incluso ciudadanos con capacidad técnica suficiente prefieren delegar determinados procedimientos porque el coste de aprender, equivocarse y asumir riesgos es superior al de contratar a un profesional. Hacer incorrectamente una declaración tributaria, tramitar mal el alta de un empleado en la Seguridad Social o cometer errores en procedimientos complejos puede tener consecuencias económicas y jurídicas relevantes.
Por todo lo anterior, millones de ciudadanos pagan una cuota mensual a gestorías, asesorías o profesionales especializados —no necesariamente porque no sepan utilizar un certificado digital, sino porque el sistema administrativo sigue siendo demasiado complejo y poco accesible—, generando un ecosistema que incentiva la delegación informal de identidad digital y representación.
El modelo de apoderamientos tampoco resuelve el problema
La administración suele plantear el apoderamiento electrónico como la solución natural a este escenario.
Sin embargo, el modelo actual tiene una contradicción evidente: para otorgar el apoderamiento, el ciudadano necesita precisamente aquello que muchas veces no sabe utilizar correctamente —certificado electrónico o Cl@ve—.
Además, el sistema exige tramitar un apoderamiento por cada procedimiento, lo que consume tiempo. Y no todas las administraciones están adheridas a Apoder@: algunas mantienen sus propios registros de apoderamientos, lo que añade una capa adicional de complejidad para un ciudadano que lo único que quiere es que la burocracia no le consuma el día.
La solución: los colaboradores sociales
La propia Ley 39/2015, en su artículo 5.7, abre una vía distinta:
«Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados. Dicha habilitación deberá especificar las condiciones y obligaciones a las que se comprometen los que así adquieran la condición de representantes, y determinará la presunción de validez de la representación salvo que la normativa de aplicación prevea otra cosa. Las Administraciones Públicas podrán requerir, en cualquier momento, la acreditación de dicha representación. No obstante, siempre podrá comparecer el interesado por sí mismo en el procedimiento.»
Probablemente ahí esté una parte importante de la solución.
El modelo DGT : representación con responsabilidad
En la DGT existen encomiendas y convenios de colaboración con distintos colectivos profesionales, especialmente con el Consejo General de Gestores Administrativos, pero también con los Consejos de Economistas y Graduados Sociales.
Estos modelos permiten que determinados profesionales tramiten directamente simplemente con el mandato de su cliente, que no tiene por qué ser digital, que exista trazabilidad, que haya responsabilidad económica y que la administración pueda auditar cualquier actuación. El profesional responde, el colegio profesional verifica, la documentación se custodia.
La clave no está en eliminar la intermediación. La clave está en responsabilizarla adecuadamente.
Frente a ello, la cesión informal de certificados digitales genera un ecosistema opaco y difícilmente controlable.
La colaboración social no es una anomalía: es lo que sostiene el sistema
En ámbitos como la DGT esto es especialmente evidente. Más del 80% de las transferencias de vehículos son realizadas por gestorías. En matriculaciones, el porcentaje se acerca probablemente al 100%.
Esto no ocurre por casualidad. La colaboración social se ha convertido en un elemento imprescindible para que la administración pueda funcionar a escala. Formalmente, cualquier ciudadano puede entrar en la sede electrónica de la DGT, aportar documentación y completar la transferencia online. Pero millones de personas siguen prefiriendo delegarlo en un profesional.
Y la administración debe asumir una realidad incómoda: no dispone de capacidad humana suficiente para absorber presencialmente toda esa tramitación si desaparece la intermediación profesional. La desintermediación total es, sencillamente, una ficción.
El riesgo del modelo actual
El Reglamento eIDAS —y su evolución en eIDAS 2.0, aprobado en 2024— y la Ley 6/2020 han impulsado un ecosistema de prestadores de servicios de confianza y mecanismos de identidad digital cada vez más extendidos.
El problema no es la existencia de estos prestadores. El problema aparece cuando alguien expide un certificado para el ciudadano a través de uno de estos prestadores y éste no comprende realmente el alcance del certificado emitido, pierde el control efectivo sobre su uso o entrega de facto su identidad digital a terceros para operar en su nombre. Hay empresas que sí informan adecuadamente —tanto del trámite para el que van a utilizar el certificado como de la duración del mismo—, pero esto no deja de ser una solución imperfecta a un problema que la propia administración está generando.
Y esto está ocurriendo cada vez más. Porque cuando el sistema administrativo genera demasiada fricción, el mercado termina creando mecanismos alternativos para eliminarla.
Conviene también señalar que el despliegue de la Cartera Europea de Identidad Digital (EUDI Wallet), previsto en el marco de eIDAS 2.0, no resolverá por sí solo este problema. Si los procedimientos administrativos siguen siendo complejos, los ciudadanos seguirán buscando intermediarios, con cartera digital o sin ella. La simplificación del procedimiento es condición necesaria, no opcional.
El caso del canje de permisos: cuando rediseñar un trámite no resuelve el problema
Un ejemplo muy ilustrativo es el procedimiento de canje de permisos de conducción. Durante años existió un grave problema de capacidad administrativa y reventa de citas. Era necesario rediseñar el sistema, y así se hizo: se habilitó un modelo en el que el ciudadano podía resolver el trámite utilizando su certificado electrónico, eliminando la cita previa.
Desde la perspectiva administrativa, el problema parecía resuelto. Pero la realidad es distinta y lo que ocurrió es que cambió la naturaleza del problema.
Aparecieron terceros —locutorios, pequeños intermediarios, actores completamente ajenos a cualquier sistema formal de responsabilidad— que comenzaron a solicitar o a expedir directamente los certificados digitales a los ciudadanos para realizar ellos los trámites. Es decir, eliminamos un problema operativo, pero no resolvimos el problema de fondo: el ciudadano seguía necesitando —o queriendo— que otra persona realizase el trámite por él.
Este problema, por cierto, sigue ocurriendo con otros procedimientos de alta demanda y baja capacidad administrativa, como los trámites de extranjería, donde el problema a día de hoy es grande tras la regularización de residencia que se ha hecho por el Gobierno hace unos meses y donde la administración está completamente desbordada
Qué debería hacer la administración
En mi opinión, la administración debe trabajar simultáneamente en tres líneas.
- La primera es simplificar radicalmente los servicios digitales. No basta con digitalizar procedimientos existentes. Hay que simplificar el lenguaje, los pasos, los requisitos, la experiencia de usuario y los mecanismos de identificación. La hipercomplejidad administrativa no puede trasladarse íntegramente al ciudadano. El objetivo final debe ser construir servicios digitales gratuitos, sencillos y realmente accesibles para la mayoría de la población, con una atención presencial progresivamente residual y reservada principalmente para colectivos vulnerables o situaciones excepcionales.
- La segunda es mantener, mientras ese escenario no exista, una capacidad suficiente de atención presencial que permita garantizar la igualdad efectiva de acceso a los servicios públicos. La brecha digital no es solo tecnológica: es también territorial, generacional y socioeconómica.
- La tercera es regular y reforzar la colaboración social a través de Colegios profesionales. Mientras el sistema administrativo siga teniendo este nivel de complejidad, millones de ciudadanos continuarán necesitando que terceros les ayuden a relacionarse con la administración.
Y no debe olvidarse algo fundamental: habrá ciudadanos que, aun teniendo capacidad para realizar estos trámites por sí mismos, simplemente decidan libremente delegarlos en terceros especializados. Igual que muchas personas contratan asesoramiento fiscal, jurídico o laboral aun pudiendo gestionar determinadas cuestiones personalmente, la relación electrónica con la administración también puede entenderse como un servicio delegable. La cuestión no es impedir esa delegación, sino garantizar que se produzca dentro de marcos seguros, supervisados y con responsabilidad efectiva.
Si la administración no articula modelos confiables de colaboración social, otros actores menos confiables ocuparán igualmente ese espacio, aprovechándose tanto del ciudadano como de la propia incapacidad estructural de la administración para absorber toda la demanda de atención y tramitación existente. El problema no es que existan intermediarios. El verdadero problema es fingir que no existen.