Contratación pública TI: el círculo vicioso que degrada la calidad (y cómo romperlo)
Hoy primer post con contenido real. Mi intención es hacer un post al mes, pero con análisis a fondo y que realmente traten temas que yo creo que hay que mejorar tanto por parte de las AAPP como por parte de las empresas. Así que, ponte cómodo y léelo con calma, y, si crees que es útil, comparte y comenta para generar debate.
Hoy vamos a intentar analizar la que, desde mi punto de vista es la pescadilla que se muerde la cola en la contratación pública de servicios, especialmente de tecnología, pero creo que sería extrapolable a cualquier tipo de servicio.
Vaya por delante que esto es un artículo basado en mis años de experiencia práctica en la materia y desde el análisis de los patrones repetitivos que he visto en diferentes organismos.
Para mi hay 3 grandes problemas en el ciclo de contratación de los servicios que afectan claramente a la calidad de los mismos:
- El primero es el cálculo del presupuesto de licitación
- El segundo es la evaluación del criterio precio
- Y el tercero es la falta de control del margen que la empresa se lleva y cuánto del dinero de adjudicación va a parar a quienes realmente lo prestan, que es el personal adscrito al contrato.
Primer problema: el cálculo del presupuesto de licitación
Entre la documentación a presentar para comenzar una licitación es necesario elaborar documento que justifique el presupuesto de licitación.
Para la elaboración de este documento, en la licitación de los contratos de servicios de TI normalmente suelen utilizarse como base las tarifas por perfil de los convenios colectivos.
El problema es que, estos precios, ni de lejos son precios de mercado. Por poner un ejemplo, el salario del que hay que partir en un perfil de ciberseguridad del máximo nivel, si tomamos como referencia el “Convenio colectivo estatal de empresas de consultoría, tecnologías de la información y estudios de mercado y de la opinión pública”, son 36.744,66 € para 2027.
Si eres un licitador público seguro que te has peleado con porcentajes de margen industrial, costes directos e indirectos o porcentajes de especificidad de perfiles para intentar subir las tarifas, y aun así a veces es difícil llegar realmente a precios de mercado.
Esta práctica tiene en mi opinión dos consecuencias que influirán inevitablemente en la calidad del servicio prestado: la primera es que los contratos salen en muchas ocasiones mal dimensionados económicamente, y la segunda es que los incrementos del presupuesto mediante esta vía de los porcentajes, no tienen porqué reflejarse realmente en los salarios que luego los perfiles van a percibir.
La solución: las consultas preliminares de mercado
El artículo 115 de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público, habilita a las administraciones a llevar a cabo consultar preliminares de mercado, por tanto son una herramienta a mano del gestor del expediente para justificar los gestores para poder justificar precios de licitación.
Estas consultas se pueden hacer una vez al año o cada dos años, son públicas y transparentes y sirven como justificación para elaborar los presupuestos de licitación. Es un procedimiento muy sencillo y en mi opinión, ahorra bastante trabajo a posteriori.
Como ejemplo os dejo una consulta de mercado y el informe resultante de la misma. Ambas se publican en el perfil del contratante del Organismo que la lleva a cabo.
Se muestra también un ejemplo de pliego de cláusulas administrativas de un contrato en el que se ha justificado así el precio de licitación (punto 2)
Segundo problema: Las bajadas de precio en las ofertas económicas
Una vez solventado el primer problema y ser capaces de conseguir presupuestos de licitación de mercado, debemos afrontar el segundo problema. ¿Cómo hacemos para que las empresas no hagan bajadas locas que inutilicen la subida anterior?
La ley de contratos en su artículo 146 establece que en el caso de pluralidad de criterios, hay que dar preponderancia a aquellos que sean evaluables mediante fórmulas. Es por ello que la mayoría de las ocasiones se encuentra un 51% del peso total para criterios evaluables mediante fórmulas, ya que siempre tienen que ser preponderantes respecto a los valores técnicos y lo normal es no querer dar más margen al precio que el estrictamente necesario. Esto nos deja un 49% para evaluación de la oferta técnica.
También es cierto que ese 51% no tiene porqué ser solamente precio, podemos poner otros criterios evaluables mediante fórmulas para restar impacto al criterio precio, pero es complejo realmente encontrar criterios que sirvan para diferenciar a empresas por su calidad técnica, por tanto sigues teniendo el mismo problema. Además, introducir criterios nuevos también puede llevar a que los pliegos se retrasen porque la Abogacía o la Intervención consideren que los nuevos criterios evaluables mediante fórmulas no se ajustan a derecho.
La solución: fórmulas de precio no lineales con umbrales de saciedad
El objetivo es facilitar la vida al gestor, igualar a precio en unos márgenes razonables a todos los licitadores y poder centrarse en la evaluación de la oferta técnica.
A continuación se muestra un ejemplo de curva de precio que lo consigue, y que hemos utilizado con éxito en los últimos años en DGT (y en otros muchos Organismos), una vez aprobada con la Intervención Delegada.
Lo que se pretende con estas fórmulas es que todas las empresas se sitúen en descuentos similares. En este ejemplo concreto, hacer un 10% de descuento sí compensa, pero hacer un 20% ya no, porque la cantidad de puntos de diferencia respecto a un licitador que hace un 15 no marca la diferencia. Además es parametrizable, por lo que si quieres fijar el umbral de saciedad en el 15% o en el 10%, puedes hacerlo.
Con esto igualamos a las empresas en precio y tienen que comenzar a competir por la calidad, y es donde se podrán posicionar realmente empresas que primen por el servicio.
Es cierto que esto sólo podemos usarlo en contratos que no sean por contratación centralizada, y que seguimos teniendo el riesgo de la bajada en estos acuerdos marco.
No entiendo por qué no promueven estas fórmulas en la contratación centralizada. Es cierto que te permiten añadir criterios evaluables mediante fórmulas, pero son muy acotados, y como decíamos antes, el gestor va justo de tiempo, lo normal es tirar de precio y no arriesgar a poner cosas que no sabes si te van a retrasar el expediente.
Así que hago un llamamiento desde aquí a la DGRCC para que propongan fórmulas logarítmicas con umbrales de saciedad en los próximos sistemas dinámicos de contratación o acuerdos marco.
El tercer problema: controlar el margen empresarial
Bien, ya hemos solucionado dos problemas: por un lado, contamos con una licitación con precios alineados a mercado; por otro, hemos conseguido estructurar un contrato que prima la oferta técnica frente al precio, evitando bajadas excesivas y garantizando, en principio, un presupuesto razonable para prestar un servicio de calidad.
Sin embargo, queda cerrar el círculo: ¿cómo controlamos que la empresa adjudicataria utiliza adecuadamente ese presupuesto y realmente invierte en los perfiles que deben ser adscritos al contrato y por los que la Administración está pagando?
La realidad es que la Administración pública se ha convertido, en muchos casos, en un entorno donde las empresas forman a personal y donde en muchas ocasiones se pagan perfiles muy por encima de la calidad de los mismos. Esto no significa que no existan profesionales externos muy buenos, pero los realmente valiosos están a veces pivotando entre varios proyectos, y no de manera exclusiva en uno.
Es cierto que se paga por un servicio y que en todos los contratos de desarrollo se exige adscripción de medios profesionales, pero la realidad es que luego la rotación es muy fuerte, el perfil puede irse a otra empresa o ser asignado internamente a otro proyecto en el que sea más necesario dentro de la empresa y te quedas esperando a otro de similares características que es complejo encontrar. Sí, hay penalizaciones, pero el gestor tiene que sacar adelante un pliego y un servicio, por lo que si un perfil se va, no puedes estar indefinidamente esperando por otro y acabas aceptando lo que te ofrezcan. Además, las penalizaciones en muchos casos no hacen que realmente sea un perjuicio para la empresa cumplir, y son complejas de justificar, además de que consumen tiempo administrativo gestionarlas.
Además, las empresas muchas veces repercuten las bajadas en los medios que se van a adscribir, lo que implica un peor servicio, ya que el profesional trabaja por un precio que está fuera de mercado, y con la demanda y rotación que hay se va tarde o temprano, y aún encima le estamos formando nosotros.
Por ello, yo creo que debería exigirse en la oferta que se indiquen los salarios que se le pagan a los medios que se están adscribiendo, de manera que los medios puedan levantar la mano si eso no se está cumpliendo. Un buen salario implicará que la rotación sea menor.
En definitiva, si no se garantiza la correspondencia entre el precio contratado y las condiciones reales de los medios adscritos, el riesgo es claro: se degrada progresivamente la calidad del servicio, incluso en contratos bien diseñados desde el punto de vista técnico y económico.
Conclusión
Creo que de este modo, se cierra el círculo y todos ganamos.
La empresa puede concurrir a licitaciones con precios de mercado que les permitan obtener un beneficio, las administraciones pueden despreocuparse de bajadas excesivas y centrarse en evaluar las ofertas técnicas, sin tener que perder tiempo en evaluar alternativas a criterios evaluables mediante fórmulas y los medios adscritos tienen unos salarios de mercado, con lo que pueden estar centrados en prestar un servicio de calidad.
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