Representación ante la Administración: demasiados modelos para una misma realidad
En este artículo me gustaría explicar los diferentes modelos de representación para colectivos profesionales que las distintas Administraciones han ido desarrollando y cómo, a pesar de partir de una misma realidad, cada organismo ha terminado construyendo su propia solución, y esta diversidad está generando un problema de seguridad y de confianza que precisamente deberíamos estar tratando de evitar.
Para entender el origen de esta situación, en primer lugar es fundamental conocer el artículo 3.7 de la Ley 39/2015, que dice así:
- Las Administraciones Públicas podrán habilitar con carácter general o específico a personas físicas o jurídicas autorizadas para la realización de determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados. Dicha habilitación deberá especificar las condiciones y obligaciones a las que se comprometen los que así adquieran la condición de representantes, y determinará la presunción de validez de la representación salvo que la normativa de aplicación prevea otra cosa. Las Administraciones Públicas podrán requerir, en cualquier momento, la acreditación de dicha representación. No obstante, siempre podrá comparecer el interesado por sí mismo en el procedimiento.
Este artículo constituye una de las bases jurídicas de la colaboración público-privada en la relación de los ciudadanos con la Administración. Una colaboración que resulta fundamental para que la Administración pueda funcionar, ya que son numerosos los ciudadanos y empresas que recurren a profesionales —gestores, asesores, graduados sociales, abogados, economistas, etc.— para que estos lleven a cabo sus trámites administrativos.
La idea es sencilla: la Administración puede habilitar a determinados profesionales o colectivos para que actúen en representación de sus clientes, estableciendo las condiciones y obligaciones que deben cumplir y, en determinados casos, presumiendo la validez de esa representación.
Sobre el papel, el modelo parece claro.
El problema aparece cuando bajamos a la realidad: cada organismo ha desarrollado su propio modelo de representación, con sus propios requisitos, procedimientos y sistemas de acreditación. Y, como suele ocurrir en estos casos, no ha habido una visión suficientemente global que permita ordenar y homogeneizar estas soluciones.
El resultado es que un mismo profesional puede representar a un ciudadano ante una Administración de una determinada manera, ante otra de una forma completamente diferente y, ante una tercera, necesitar incluso las propias credenciales del ciudadano.
Y aquí es donde creo que tenemos un problema que merece la pena analizar.
A continuación os detallo los esquemas de los principales Organismos de la AGE con los que el ciudadano interactúa en el día a día.
- AEAT
Los colectivos profesionales se adhieren a un convenio marco y, posteriormente, pueden habilitar a sus colegiados, pasando un listado periódicamente a la AEAT.
El profesional colegiado puede darse de alta como representante habilitado en los sistemas de la AEAT, que confirma que este profesional ha sido habilitado por el colegio.
A partir de ahí, la interacción entre ciudadano y Administración puede ser realizada directamente por el profesional.
La AEAT presupone que el profesional cuenta con la autorización de su cliente para hacer el trámite y el Consejo profesional debe custodiar este mandato por si la Administración en cualquier momento solicita su consulta.
El Ministerio de Política Territorial también lo ha hecho así para los trámites de extranjería, pero solamente para ciertos colectivos, mientras que la AEAT lo ha extendido a muchos más.
Aquí se puede ver la diferencia:
AEAT – Colaboración social con colegios y asociaciones profesionales
Ministerio de Política Territorial – Acceso a Mercurio
- DGT
La DGT ha ido un paso más allá y, mientras AEAT o Extranjería permiten a los colectivos con convenio presentar documentación, la DGT directamente ha permitido, a través de una encomienda de gestión, que los gestores puedan matricular o hacer la transferencia de un vehículo directamente en el registro (y otros trámites relacionados con vehículos)
BOE – Resolución sobre la colaboración con los gestores administrativos
En esta encomienda, los colegios de gestores administrativos y, subsidiariamente, el Consejo General asumen la responsabilidad patrimonial derivada de la incorrecta tramitación de los expedientes tramitados por los gestores administrativos. A estos efectos, deberán contar con un seguro de responsabilidad con el importe suficiente para dar cobertura a los siniestros que puedan generarse.
Este modelo ha permitido que la rueda siga girando.
Hoy, cuando compramos un vehículo en un concesionario, nadie se plantea matricularlo personalmente. Y cuando hacemos la compraventa de un vehículo, lo normal es ir a un gestor para que lo haga.
Ojo, también se pueden presentar online por el ciudadano, pero nadie —o muy poca gente en proporción— lo hace. Casi el 90 % de las transferencias las hacen gestorías y el 100 % de las matriculaciones.
Este es un modelo que funciona muy bien. La tramitación sencilla permite hacerla online o a través de gestorías si alguien quiere la atención presencial, y la Jefatura queda para casos complejos o de difícil resolución.
También hay convenios con colectivos, como economistas, graduados sociales o los propios gestores para la presentación de documentación telemática en trámites que no son de vehículos, pero en esta parte, modelo de la AEAT todavía sigue siendo más completo.
- TGSS
La Tesorería tiene un modelo diferente.
Ha creado la figura del autorizado RED (Remisión Electrónica de Datos) y permite a estos autorizados presentar documentación en nombre de su cliente.
Hasta aquí, bien.
Pero el matiz es que la TGSS no presupone que existe mandato del cliente, sino que obliga a que el propio cliente confirme esa representación.
Es decir, yo me voy a dar de alta en RETA como autónomo y acudo a un gestor. El gestor, que es autorizado RED, da de alta la representación en el registro de la TGSS y yo, como cliente, debo confirmarla con mi certificado electrónico —o presencialmente—.
Este es otro caso diferente en el que el mismo profesional puede hacer los trámites para mí tanto de AEAT como de TGSS, pero en un caso puede presentar directamente y, en otro, yo necesito mi certificado electrónico para validar esa representación.
¿Qué es lo que ocurre en la práctica? Primero que el ciudadano cede credenciales y el profesional, como necesita mi certificado para un trámite, ya lo utiliza para todo.
- Modelo Justicia
Se basa fundamentalmente en registros de apoderamiento.
Permite la presentación telemática utilizando apoderamientos registrados y, en determinados procedimientos, mediante la aportación de autorizaciones en papel. Aquí el ciudadano debe registrar el apoderamiento, pero también puede obtener online prácticamente cualquier documento del registro civil o mercantil online, por tanto. Pero se trata de que un profesional que me representa para todo, pueda consultar algo si yo se lo pido.
Existe colaboración profesional en el ámbito de LexNET, pero no en lo que respecta al Registro Civil o al Registro Mercantil.
- Modelo Catastro
Catastro habilita Puntos de Información Catastral en los que los colegios profesionales pueden expedir certificados catastrales, custodiando la autorización del interesado desde el propio colegio. Para ello, existen modelos de autorización normalizados por Catastro.
Adicionalmente, existen determinadas encomiendas para el acceso a aplicaciones catastrales específicas y para la presentación de documentación mediante modelos normalizados de consentimiento.
Conclusiones
Después de revisar los diferentes modelos, creo que la conclusión es bastante clara: hemos resuelto de muchas maneras distintas un problema que, en esencia, es el mismo.
La Administración necesita apoyarse en profesionales para poder prestar determinados servicios de manera eficiente. Y los ciudadanos necesitan, aunque siempre esté la opción online gratuita disponible, poder confiar en terceros para que realicen sus trámites administrativos. La colaboración público-privada no es, por tanto, una excepción, sino una pieza necesaria para que la Administración electrónica pueda funcionar a escala.
El problema es que hemos construido esta colaboración de manera fragmentada.
Cada organismo ha desarrollado su propio modelo, ha establecido sus propios colectivos habilitados y ha definido su propia forma de acreditar la representación. El resultado es que un ciudadano puede tener un profesional de confianza para relacionarse con una Administración, pero no necesariamente podrá utilizar a ese mismo profesional ante otra.
Y cuando sí puede hacerlo, tampoco existe garantía de que el mecanismo de representación sea el mismo. En unos casos bastará con que el profesional esté habilitado y exista un mandato del ciudadano; en otros será necesario que el propio ciudadano intervenga para confirmar la representación mediante su certificado electrónico.
Esto nos lleva a una situación paradójica. Hemos desarrollado sistemas de representación para evitar que el ciudadano tenga que utilizar directamente sus credenciales, pero la falta de homogeneidad entre estos sistemas puede acabar incentivando precisamente lo contrario: que el ciudadano entregue sus credenciales al profesional que le representa.
Creo que aquí existe un reto que va más allá de cada organismo concreto. Necesitamos una visión global de la representación profesional ante las Administraciones Públicas.
No necesariamente para imponer un único modelo jurídico para todos los casos, pero sí para establecer unos principios comunes: quién puede representar, cómo se acredita esa representación, qué responsabilidades asume el representante, cómo se revoca y, sobre todo, cómo puede utilizarse esa representación de forma sencilla y segura ante las diferentes Administraciones.
Los modelos existentes demuestran que es posible hacerlo. La cuestión es si somos capaces de pasar de soluciones desarrolladas de manera independiente por cada organismo a un modelo más coherente y transversal.
Y aquí creo que la Agencia Estatal de Administración Digital tiene un papel fundamental. No necesariamente como responsable de decidir cómo debe funcionar cada Administración, sino como elemento vertebrador capaz de impulsar una visión común y evitar que sigamos construyendo soluciones independientes para una misma necesidad.
El ciudadano no piensa en términos de AEAT, TGSS, DGT, Catastro o Extranjería. Piensa simplemente en «mi gestor», «mi abogado», «mi asesor» o «el profesional en el que confío para que haga mis trámites». La Administración debería intentar que esa realidad sea también la que gobierne el diseño de sus sistemas de representación.
La verdadera transformación digital no consiste únicamente en permitir que un trámite pueda hacerse por Internet, sino en conseguir que la forma de relacionarse con la Administración sea coherente, sencilla y segura, independientemente de qué organismo esté detrás del trámite.
Y en materia de representación profesional, creo que todavía tenemos bastante camino por recorrer.